La difficile conversion des collectivités à la participation : la traduction biaisée et paradoxale des élus

Les élus sont ils rétifs à la participation ? La démocratie participative échoue-t-elle à s’imposer dans l’action publique du fait de la résistance des élus à sa mise en oeuvre ? Cela n’est pas certain. Sur notre terrain, nous avons observé que les élus étaient de plus en plus nombreux à se revendiquer de la démarche participative, à en faire la promotion et à tenter de l’appliquer dans le fonctionnement de la vie politique locale. Ces élus volontaristes ne mettent pourtant pas toujours la même chose derrière l’enjeu participatif. Surtout, en tentant de se l’approprier, ils ont tendance en tordre les modalités et les vertus.

Pour les élus, le recours à la participation, que ce soit dans le cadre de la démocratie partisane ou de la démocratie locale, est d’abord une réponse politique à plusieurs problématiques : la désaffiliation militante, la défiance envers les institutions, la désaffection des citoyens envers leurs élus locaux. C’est aussi une ambition propre à une logique organisationnelle et managériale. La participation est un outil d’optimisation de la décision publique et un outil communicationnel d’information et d’acceptation des politiques publiques.

Pour les plus farouches partisans de la participation, celle-ci est un processus de subjectivation politique. Elle réaffirme la place du citoyen en tant que sujet politique. La pratique participative ré-articule le lien ente les individus et le collectif, par la construction du commun, du « faire société » et de « l’agir politique ». S’opposent alors partisans de la conflictualité et défenseurs de la logique consensuelle (voir article Entre citoyennisme et participation. Les premiers sont quasiment introuvables parmi les acteurs de la représentation mais certains militants irruguent les partis de ces principes. Ils sont généralement rétifs à toute forme institutionnalisée de participation. Les élus et les techniciens défendent au contraire une vision pacifiée qui, sans le dire, se fonde sur l’idée qu’il existerait bel et bien un intérêt général, auquel une discussion pragmatique finirait nécessairement par aboutir.

Une question politique ? La place des idéologies et des cultures partisanes

Il y a bien des conditions partisanes potentiellement propices à la promotion et la mise en œuvre de l’idéal participatif. Plus encore, il y a des divergences dans les modalités et les attendus de la participation. Pourtant, nos résultats montrent qu’au-delà de l’étiquette partisane, sont bien plus décisives encore pour comprendre l’élan participatif d’un acteur ou d’une collectivité, la configuration politique et la position de ces acteurs dans une compétition interne (au sein de leur parti) et externe (électorale).

Toutefois, nous aurions tort de surestimer la réflexivité et la sophistication des acteurs de la représentation à l’égard de l’enjeu participatif. Le succès de l’impératif participatif se voit à la quasi-unanimité des discours vantant ses vertus et entourant la valorisation de la parole de l’habitant et appelant au retour de la figure du citoyen-expert, sans qu’aucune distinction ne soit faite en termes de format, d’usage, de publics ou d’objectifs des dispositifs à mettre en place. Tout est alors participation et la participation n’a pas de nuances : elle devient un objectif de politique publique en soit, assez flou, dans lequel les élus mélangent tout. Alors que dans la recherche nous faisons le constat d’un fort questionnement sur la dimension procédurale, les acteurs politiques se contentent de déclarations d’intention forgées sur des valeurs générales, rarement définies ou précisées. Pour beaucoup d’entre eux, la participation est un outil parmi d’autres de politique publique. Cela révèle à la fois l’illusion d’une posture techniciste, alimentée par les services, mais aussi la conviction partagée par beaucoup d’entre eux de la vanité du débat. Celui-ci n’aurait pas prise sur le véritable processus de décision publique. Notre analyse aurait du mal à contredire ce fait. Le pouvoir local reste discrétionnaire et la plupart des dispositifs mis en place dans l’agglomération n’ont rien de réellement participatifs.

La thématique participative se renforce en parallèle de l’émergence d’autres problèmes publics à l’instar de l’enjeu environnemental. L’accès à l’information, la pluralité de l’expertise et la prise en compte des savoirs citoyens répondent à la construction sociale de la question écologique. Après le thème de la politique de la ville, de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, les enjeux autour de l’environnement, de la santé et de l’alimentation ont donné de nouveaux arguments aux partisans de la participation. Aujourd’hui, il n’existe pas un domaine des politiques publiques dont certains habitants ne revendiquent pas la réappropriation.

La réception de l’impératif participatif et les registres de justification diffèrent d’une organisation à l’autre en fonction de son histoire, de sa culture organisationnelle et de ses milieux partisans. Les liens du Parti socialiste ou des Verts avec des mouvements d’éducation populaire ou autogestionnaires les prédestinent à une bienveillance à l’égard du discours participatif et à une plus grande compréhension des instruments de participation. L’appropriation de l’impératif participatif se fait néanmoins toujours de manière active et l’idéal participatif est capté au sein d’un logiciel idéologique. L’enjeu d’émancipation, l’idée de bien commun, l’enjeu environnemental, etc. sont autant de traductions de l’ambition participative. La lecture idéologique et programmatique des positions des partis politiques, et surtout des acteurs qui les dirigent ou les représentent permet de donner à voir le lien entre une vision du monde et l’organisation interne d’une organisation partisane. Il donne à penser le lien entre les valeurs portées par cette structure et le système de gouvernance qu’elle défend ou qu’elle met en œuvre lorsqu’elle est au pouvoir.

La rhétorique participative s’est imposée également à travers les institutions dont les politiques publiques ont largement incorporé et diffusé cet enjeu de prise à partie des habitants. Les collectivités se réinventent ou rendent davantage visibles des pratiques anciennes qu’elles redorent du blason participatif. Les élus élaborent alors un roman civique local autour de la citoyenneté, de la vitalité civique et du vivre ensemble. Les politiques d’urbanisme, de politique de la ville et d’environnement ont été les domaines majeurs dans lesquels s’est imposé un idéal participatif, jusqu’à devenir un critère de financement des actions locales auxquels sont soumis les élus locaux. L’élément budgétaire, particulièrement contraignant pour les collectivités a fait de l’Etat un prescripteur décisif de mise en participation. Le contexte local d’avènement de la Métropole a accentué cet élan en rendant plus nécessaire encore l’association des habitants pour mettre en scène la proximité du pouvoir[3].

La démocratie locale se renouvelle lentement à la faveur de mobilisations citoyennes, de quelques élus volontaristes et de fonctionnaires proactifs qui poussent certaines collectivités à expérimenter, à innover et parfois à pérenniser des moyens plus ou moins audacieux de mise en participation. Pourtant, le processus décisionnel reste très éloigné des habitants. Les collectivités restent gérées par une poignée d’hommes et de femmes[4] sans réel contrepouvoir, ne serait-ce qu’au sein de l’assemblée d’élus. Parfois, la participation est même un recours à une oligarchie fragilisée pour mieux contrôler le processus décisionnel, la communication et l’électorat. Les pouvoirs publics appréhendent alors cette double demande : affiner les politiques publiques (logique managériale), éviter ou fragiliser les mobilisations d’oppositions (logique politique), assurer la visibilité et l’acceptation des politiques publiques mises en œuvre (logique communicationnelle).

Le contexte local a ajouté une spécificité : l’avènement métropolitain. L’évidement du pouvoir communal s’intensifie avec le phénomène métropolitain. Entre transfert de délégation et restrictions budgétaires, les marges de manœuvre des élus locaux s’amenuisent. L’action publique devenue impuissante, les élus investissent le registre discursif pour ré-enchanter leur fonction. Les rhétoriques de proximité et de mise en participation compensent la vanité du pouvoir local.

Nous observons cependant en de nombreux cas que les dispositifs participatifs mis en place le sont à la manière des vaccins : « une petite inoculation de mal (…) le défend ainsi du risque d’une subversion généralisée »[5]. Nous ne pouvions pas nous attacher uniquement au contenu des récits de la participation. Nous nous sommes intéressés aux modalités pratiques de mise en œuvre des politiques publiques de participation, aux techniciens qui les mettaient en place ainsi qu’aux outils et aux formats choisis au sein des collectivités. Pourtant, la mise en participation a toujours des effets à la fois sur le public, sur les institutions et sur les élus.

De plus, les présupposés conceptuels et culturels, à l’aune desquels sont construites les politiques publiques de participation, sont inspirés par une vision très libérale de la démocratie. En effet, l’ensemble des dispositifs que nous avons étudiés dans le cadre de notre enquête ont été impulsés sur une logique top down et furent construits dans des logiques faisant la promotion des échanges pacifiés, dépassionnés. Dans chacun des discours accompagnant la mise en place, ou la routine de ces instances, c’est l’« intérêt général » qui était consacré. Cette vision libérale de la démocratie fondée sur la capacité de chaque individu à dialoguer par la raison et au nom d’un bien commun opère la négation des antagonismes sociaux. Le modèle délibératif repose sur l’idée d’un consensus à la fois sur le processus de discussion et sur les fins de cette discussion (repérer, élaborer et répondre au bien commun). Cependant, ce consensus n’est pas spontané, il est directement construit par des rapports de force. Il est, du reste, non seulement le produit d’une hégémonie mais en quelque sorte aussi sa démonstration. L’apologie de l’argumentation rationnelle et pacifiée supposerait une discipline de débat contre une vision agonistique de la démocratie. Or, cette discipline de débat normalise des rapports de domination préexistants et les consacre d’autant plus qu’elle les ignore. En effet, elle feint de donner une égale chance de participation à tous les agents alors qu’une partie de ceux-ci, ne disposant pas d’égales ressources, sont disqualifiés. L’égalité formelle occulte l’inégalité réelle. La logique institutionnelle, résolument consensualiste s’oppose en cela à la logique mouvementiste et conflictuelle.

L’usage quasi unanime de cet impératif par les formations politiques, certes en des degrés divers et en des registres rhétoriques différents, démontre qu’il a été incorporé par le champ politique. En s’encastrant dans la représentation politique, l’impératif participatif est devenu l’un des enjeux du champ (éléments stratégique de légitimation ou d’entrée dans le champ) qu’il devait au départ concurrencer. Le participatif a aussi répondu aux lacunes du représentatif. Ce faisant, l’ensemble des acteurs du champ politique ont été obligés de se repositionner par rapport à lui. Il est devenu une politique publique classique institutionnalisée dans les services. Il réinterroge le fonctionnement des collectivités et celui des organisations partisanes.

L’essor des revendications en faveur d’une plus grande participation des habitants est pourtant très relatif. Il faut pour s’en convaincre observer la très faible mobilisation dans les dispositifs existants, la rotation très limitée des publics et leur faible représentativité. Si les chercheurs ainsi que les professionnels expliquent par les formats, les moyens et les attendus de ces dispositifs les nombreuses limites observées dans l’appropriation par les habitants des espaces de participation qui leur sont offerts, cela ne remet en rien en cause le constat selon lequel, l’offre de participation ne rencontre que rarement un réel succès populaire. Ces dispositifs ne font généralement que reconfigurer une participation somme toute classique entre acteurs associatifs, habitants investis et élus.

Les acteurs de la représentation souscrivent à la rhétorique participative d’autant plus que ces dispositifs ne constituent que rarement une contestation de la détention par les élus du monopole de la décision publique. Tout au plus, rajoutent-ils dans le calendrier décisionnel une étape d’assentiment de la population. A mesure qu’elle s’institutionnalise, la démocratie participative s’éteint progressivement à la faveur d’un modèle managérial de participation, dépolitisé. A certains égards, cette forme dépolitisée peut être considérée comme une victoire de la concertation qui s’intègre à la mise en œuvre routinière des politiques publiques, mais elle exclut toute dimension agonistique et toute initiative ascendante.

C’est pourtant en raison de conceptions spécifiques de la participation et d’attendus précis que les élus et les partis s’opposent en matière de participation et que les dispositifs diffèrent d’une collectivité à l’autre. En dehors des instruments formatés qui circulent par mimétisme, quelques collectivités innovent et portent une attention particulière à certains aspects (l’ambition de toucher les milieux populaires, la lutte contre la discrimination, la revalorisation d’un quartier, la dimension écologique, la promotion d’un usage de la ville, la dimension artistique, la promotion d’une dimension civique, une pédagogie du bien commun et de l’intérêt général, l’empowerment, etc.). Mais le recours à la participation peut parfois résulter de schémas paradoxaux. La mise en avant de la question de la gouvernance par les partis de gauche peut refléter « l’hiver » de la démocratie[7], au sens où nos sociétés ne sont plus gérables comme elles purent l’être par le passé du fait de la déliquescence de l’Etat providence. Les instruments de participation et le discours participatif masquerait l’incapacité à porter l’ambition de progrès sociaux.

 

[5] JOBERT Bruno, « L’État en action. L’apport des politiques publiques », Revue française de Science Politique, volume 35, n°4, 1985, p.664.

[2] LEFEBVRE Rémi, « Non-dits et points aveugles de la démocratie participative », in F. ROBBE (dir.), La démocratie participative, Paris, L’Harmattan, 2007, p.4.

[3] Très récemment, à l’approche de la campagne métropolitaine, le président de la Métropole ouvre sa campagne électorale en organisant « les belles rencontres de la métropole ». Des temps présentés comme participatifs, de discussion entre élus et habitants, se déroulant dans chaque circonscription métropolitaine entre juin et juillet 2019.

[4] De fait, majoritairement des hommes.

[5] BARTHES Roland, Mythologies, Le Seuil, 2014 (1ere ed 1957), p. 262.

[6] Notes de terrain, réunion du Grand Lyon avec les élus municipaux à la démocratie locale.

[7] HERMET Guy, L’hiver de la démocratie ou le nouveau régime, Armand Colin, 2007, 229 p.

[8] EASTON David, The political system. An inquiry into the state of Political science, New York, Knopf, 1953

[9] BLONDEL Jean, Op.cit., 1978, p.133.

[10] A l’instar des réflexions que la science politique a mené sur le vote stratégique il faut considérer que nombre d’acteurs sont sincèrement stratégiques ou, pour le dire autrement : les valeurs et les convictions qui motivent leur volonté de participer à la compétition politique peuvent être mobilisées par ces mêmes acteurs comme des justifications à la rationalisation d’un comportement stratégique qui pourrait sembler de prime abord contradictoire à leurs valeurs.

[11] NONJON Magali, « Professionnels de la participation : savoir gérer son image militante », Politix, 70, 2005, pp.89-112.

[12] WEBER Max, « Parlement et gouvernement dans l’Allemagne reconstruite », Economie et société, Tome 2, Op. Cit..

[13] MICHELS Robert, Op.cit., p. 300.

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