L’impératif participatif et la difficile conversion des collectivités à la participation: l’introuvable ingénierie participative

Participation et délibération résulteraient du paroxysme démocratique. Dès lors, elles sont employées comme des éléments rhétoriques et des labels d’une « bonne démocratie », sans se soucier de la question de l’étiquetage et de ceux qui définissent « participatif », « délibératif », « citoyen ».  Il y a une indétermination de ce qu’on désigne par le vocable « participation » autant que par celui de « délibération ». Les deux tendent à être confondus, et d’ailleurs s’imposent de ce fait plus rapidement encore. Pour autant, si la participation est mise à toutes les sauces dans les discours, la réalité montre la rareté et la vanité des dispositifs. Un paradoxe qui s’explique notamment par la difficile conversion des collectivités à la participation: une démarche qui n’existe pas dans leurs logiciels.

L’introuvable ingénierie participative au sein des collectivités

Une multitude d’acteurs gravite autour des collectivités et diffusent parallèlement la rhétorique participative et l’ingénierie nécessaire à sa concrétisation. Pour autant, l’encadrement et la formation des métiers de la participation restent superficiels. Que ce soit du côté des prestataires ou des techniciens au sein des collectivités qu’on positionne sur des missions de participation alors qu’ils n’ont en la matière aucune expérience pratique ni connaissance théorique. On y confond le savoir-faire participer avec les enjeux communicationnels ou l’expertise technique en matière d’urbanisme.

Les services publics municipaux ne sont pas formés à la question de la participation. Alors que des plans de formation seraient possibles, il est rare qu’ils profitent d’une spécialisation, preuve que la participation n’est pas considérée encore comme un métier à part entière, nécessitant un savoir-faire spécifique. Nos observations ont montré un turn-over important confirmé par les entretiens. Les fonctionnaires passent d’un service à l’autre après quelques années ou changent de collectivité. Pour les agents en charge de l’animation, de la création ou des aspects logistiques des instances participatives, il s’agit souvent de vacataires, de stagiaires ou de volontaires en service civique.

Pour les rares titulaires, nous observons la forte propension des collectivités à recruter en interne en transférant un agent territorial d’un service à une nouvelle mission voire une nouvelle direction créée ex nihilo sur la participation, même si certaines reconversions semblent plus naturelles que d’autres (vie associative, animation sociale, etc.). L’illusion de la toute compétence du fonctionnaire au niveau de son concours fonctionne à plein : il est appelé à improviser un savoir-faire en matière de participation. Finalement, le participationnisme renvoie, pour eux, à une procéduralisation des espaces d’intermédiation entre gouvernants et gouvernés. Qu’elle participe ou non de la régénération de la démocratie n’est pas tant la question pour les acteurs en charge de sa mise en administration.

La rotation extrêmement importante des agents en charge de la participation ne facilite pas cette acculturation. Le participationnisme d’État n’a pas infusé les agents locaux, notamment les cadres dont même la génération la plus récente n’est pas encore acculturée aux modèles délibératifs.

L’absence d’une culture de la participation

Leur positionnement par rapport aux habitants doit aussi évoluer. Ils n’avaient jusqu’alors pas l’habitude d’être en lien direct avec les habitants en dehors des agents qui travaillaient aux différents guichets de la collectivité. Ces derniers, au demeurant, vivaient la relation à l’habitant ou à l’usager d’une manière toute singulière, se résumant à voir l’habitant venir solliciter et bénéficier d’un droit et que l’on désigne sous la formule « logique de guichet ». Cette posture n’a évidemment rien à voir avec la démarche participative. Rien ne peut, dans les pratiques habituelles des cadres et agents municipaux, les préparer à être dans une situation d’échange avec l’habitant. Pourtant, la traduction locale du participationnisme les oblige à adopter une nouvelle position. En fonction des dispositifs et de la place que les élus souhaitent prendre, ils se retrouvent ainsi en face à face avec l’habitant et doivent réadapter leur positionnement.

Ils prennent alors conscience du décalage entre leurs pratiques professionnelles et les demandes des habitants. En particulier, la question du niveau de discours est sensible. Le vocabulaire participe de l’illusion de technicité et suscite donc chez l’habitant le sentiment d’incompétence. Il est alors nécessaire de déconstruire l’éthos du technicien.

« J’ai compris alors que j’avais un jargon de technicien. Quand on voyait les yeux s’écarquiller devant moi j’ai pris conscience que j’étais un technicien. Là c’était fou, j’ai compris que je parlais une autre langue. Et en m’écoutant, je me suis dit, ah oui quand même. Ce n’est pas que c’est compliqué à comprendre, c’est juste qu’il faut connaître. Si on ne connaît pas on ne comprend rien. Et puis, enfin, ce n’est pas un langage naturel. C’est presque comme si on ne voulait pas être compris en fait, c’est un vrai code. » (Marie, Directrice urbanisme)

La technicité du discours favorise la distance et marque la légitimité des élus, et ici des techniciens, à monopoliser la parole et la décision. La confrontation avec les habitants permet d’ailleurs à certains agents de prendre conscience de cette barrière et de faire preuve de réflexivité à l’instar de Marie. À l’inverse, la citation d’un autre agent de collectivité en charge des questions de participation retient notre attention et illustre, ironiquement, ce langage ésotérique : « il faut accroître la capacité discussionnelle de la structure technico-administrative. J’en suis convaincu. » (Marine, cadre A Mission participation, mars 2013). La prise de conscience ne suffit pas à résorber le fossé que le jargon professionnel a creusé.

Une crispation sur le rôle du politique et la place du technique

L’enquête auprès des agents de collectivité chargés de mettre en œuvre la participation met à jour les points de crispation et les décalages qui peuvent survenir dans le nouveau positionnement imposé au fonctionnaire.

« Votre élu, il n’a pas compris que moi je n’étais pas spécialiste de la participation. Il m’a mis là pour discuter avec les habitants, tiens vas-y fais de la concertation. Moi j’ai appris à aimer ça et maintenant j’ai de l’expérience, mais au début on est lâché, c’est hyper violent. D’un côté on a l’impression de faire le boulot de l’élu, genre service après-vente et tout. Et puis de l’autre, on a l’impression d’être le punchingball. Un peu le fusible. » (Francesca, cadre B, assistante mission participation citoyenne, octobre 2012)

Cette technicienne se sent lâchée par l’élu et ne vit pas très bien ce nouveau rôle qui la confronte directement à la population. Elle a même l’impression, en quelque sorte, de remplacer l’élu. Pourtant, à l’instar d’autres techniciens, au travers de ces nouvelles responsabilités, elle va rapidement devenir plus compétente et plus convaincue que l’élu lui-même par l’enjeu participatif.

La crainte que peuvent éprouver les élus à l’égard de la participation est souvent évoquée mais on oublie que l’administration elle-même peut se sentir menacée dans ses attributions. L’impératif participatif suppose parfois un changement de paradigme : « des projets d’aménagement qui prétendent subordonner l’urbanisme et l’architecture à la « participation », et qui revendiquent dès lors a minima l’inclusion de publics […] dans la production de la ville.[1] » Les experts de l’urbanisme peuvent remettre en cause le travail des directions de service des collectivités, autant que les citoyens.

Lors de temps de formation ou en entretien informel, plusieurs agents expriment leurs craintes vis-à-vis de la parole citoyenne. Citons en exemple cette anecdote où, en amont d’une rencontre participative, un directeur des services alerte : « faites attention à des paroles trop spontanées. » Un autre participant, directeur général d’administration en charge, notamment, de la direction participation, explique le rôle des élus qui vont animer les tables de discussion. Il dit à propos de la démarche participative : « C’est aussi une méthode de management. Savoir écouter, faire parler, mais aussi savoir faire taire, canaliser. Il faut pas laisser dire n’importe quoi. »

« Laisser dire n’importe quoi », pour les agents, c’est laisser des choses factuellement fausses  être exprimées. Cette idée se retrouve traduite, en entretien, par des sentences péremptoires telles que : « on connaît notre métier », « techniquement, il y a des choses possibles et d’autres pas possibles », ou encore « on a les chiffres. » Cela témoigne de la crainte des agents de se voir remis en cause dans leur métier. On ne peut pas comprendre la difficulté des collectivités à mettre en place des procédures participatives sans prendre au sérieux les difficultés des agents à se repositionner dans le processus décisionnel.

Lors de la même réunion, une directrice du service prévention sécurité confronte le sentiment des habitants à la réalité : « les impressions des habitants, c’est important mais faut aussi les confronter à la réalité. » Cette dialectique du factuel et du technique contre l’émotionnel et la perception est décisive dans la relation que peuvent entretenir agents et habitants. Elle est assez similaire à la manière dont les positions des élus peuvent être renvoyées à des postures politiques et/ou idéologiques. Pour l’agent, c’est toujours une manière de se repositionner en garant d’une prétendue neutralité administrative.

À l’approche d’une rencontre citoyenne, les directeurs de service d’une municipalité de l’Est lyonnais refusent que les échanges soient enregistrés au motif que « […] ça ferait trop de trucs à traiter. On pourrait plus traiter l’information. Il se dit plein de choses dans ces temps d’échange. » (David, directeur général adjoint, ville de plus de 20 000habitants) Cette réticence à tout enregistrer s’explique certainement par la charge de travail que cela pourrait représenter par la suite en termes de compte-rendu mais elle permet surtout de garder la main sur la synthèse qui sera faite des échanges. Au reste, on retrouve un réflexe analogue, lorsqu’un agent s’inquiète : « Je ne crois pas qu’il faille mettre les comptes-rendus sur internet. Je sais bien qu’il faut être transparent mais là on a des données sensibles. » (Benjamin, agent démocratie locale, ville de plus de 20 000 habitants). On voit ici que derrière la rhétorique de la transparence, l’ethos professionnel reprend le dessus qui conduit au contrôle rigoureux de l’information en interne.

Le nécessaire changement de paradigme

Cela revient une nouvelle fois à l’enjeu de l’ingénierie et du savoir-faire. Les stratégies des collectivités en matière de contrôle interne de la compétence ou non, révèle leur rapport à cette activité qu’ils n’appréhendent pas nécessairement comme une mission de service public et encore moins comme une activité relevant d’un savoir-faire spécifique comme évoqué précédemment.

Les fonctionnaires de collectivités sont sommés de mettre en place l’ingénierie technique propre à répondre à ce que leurs élus ont identifié comme un enjeu de politique publique : créer de nouvelles modalités d’expression des citoyens et de formalisation de leur pouvoir en dehors de celui d’électeur. Cependant, cette ambition de démocratisation du processus d’élaboration des politiques publiques est complexe à mettre en œuvre. Les appels à une participation des habitants sont sans cesse renouvelés et amplifiés mais les formes de concrétisation restent floues. Les solutions les plus simples à mettre en œuvre sont celles que les agents connaissent. Les premiers outils dits de « participation » se résument donc en des campagnes d’information, des consultations sommaires et en des commissions extra-municipales où les agents reproduisent les comités techniques et les comités de pilotage qu’ils ont l’habitude d’assurer au sein de leurs collectivités. Au lieu de présenter leur travail aux élus, ils le présentent aux habitants.

« Je me souviens, on avait reproduit une réunion. C’était pas une mise en scène mais juste, on se redisait ce qu’on s’était dit quoi. En fait, c’était parti de M. Il avait adoré notre présentation, et il avait dit : “les habitants doivent voir ça. ” Je pense que ça a été pensé comme une démarche participative, même si, enfin vous allez dire que ça en est pas. Mais les habitants ont pu parler de ce qu’on avait fait. L’élu avait quasiment pas commenté et il voulait voir ce que les habitants allaient dire. C’était comme un comité de pilotage pour nous mais sauf que les habitants remplaçaient les élus. » ( Jasmine, cadre territorial, mairie UMP, septembre 2012)

Nous sommes ici face à un réflexe typique des services techniques: on calque un procédure routinisée sur un nouveau public. Finalement, les politiques en matière de participation semblent se résumer à une sélection d’instruments et d’outils à calquer sur les processus décisionnels traditionnels. En effet, les élus n’apposent pas nécessairement de réflexion sur le sens des méthodologies[2]. Cependant, ils se confrontent à des résistances internes ou à des insuffisances. Les collectivités ne disposant pas obligatoirement de compétences internes, et les élus n’ayant pas une vision infailliblement précise des enjeux que recouvrent la participation, ils recourent à des prestataires sans toujours établir de critères bien définis de ce qu’ils attendent ou recrutent des chargés de missions dont les fiches de postes restent floues.

Circulation des pratiques et émergence des professionnels de la participation ?

La rédaction des cahiers des charges est soumise à la capacité des élus et des techniciens à maîtriser suffisamment la démarche pour expliciter clairement les attendus tant en termes de moyens, d’outils que d’objectifs. Or, comme nous l’avons mentionné, les collectivités n’héritent pas d’une culture participative. Par conséquent, sauf en cas d’une commande politique empreinte du volontarisme d’un élu, les cabinets et les experts de la participation formaliseront en totale autonomie l’offre de participation. Ils importeront ainsi des méthodes déjà éprouvées et reproduiront des schémas plagiés sur d’autres dispositifs.

Il faut vraiment saisir à quel point l’énoncé de l’enjeu politique est crucial et en quoi son absence équivaut à une approche purement technicienne de la participation. Ne sachant comment faire, les agents répondent à l’injonction participative sans diagnostic et sans horizon politique. Par conséquent, ils prennent ce qu’on leur propose en termes de dispositifs. Ce sont des outils clés en main pour les services qui sont, dès lors, les plus fréquents. Or, les professionnels de la participation s’enorgueillissent, à l’instar d’Élise, de pouvoir « tricoter du sur-mesure » :

« Nous en fonction de la commande politique, on s’adapte. On peut tout faire en termes de participation du premier degré au dernier degré. De la participation ponctuelle ou continue. Tout est possible, on peut tricoter du sur-mesure. » (Élise, avril 2013)

Si l’on peut faire du sur-mesure, alors comment expliquer que les dispositifs soient calqués d’un territoire à un autre. Le cadre légal ne suffit pas. Cela se fonde sur une frilosité politique, une facilité technique. La frilosité politique n’est pas tant due aux élus, du reste, qu’aux cabinets de collectivités et aux directions de communication lorsqu’il y en a une (ce qui est le cas de toutes les villes de plus de 20 000 habitants de la métropole). À chaque épisode participatif, les membres du cabinet ou de service de communication sont intégrés à la réflexion, au comité de pilotage et parfois à la mise en œuvre. La présence du cabinet démontre le caractère sensible et hautement politique de la mise en participation. La présence des directions de communication démontre, là encore, la sensibilité du sujet et rappelle que l’enjeu reste celui d’une publicité (des débats, de l’action publique, et du projet municipal). Dès lors qu’ils interviennent, on peut penser que le lien entre le prestataire et l’élu est affaibli par ces nouveaux intermédiaires. La liberté d’innovation de l’élu est remise en cause par ce contrôle du cabinet.

Toutefois, quelle place est laissée aux prestataires ? L’élaboration des méthodes et dispositifs est généralement conduite par des consultants, même si certaines collectivités font reposer cette ingénierie sur des techniciens en interne alors même que leurs agents ne disposent pas forcément des connaissances en ce domaine. Lors des comités de pilotage ou des réunions de travail auxquels nous avons assisté, nous avons pu observer la plasticité des fonctions du consultant qui alterne entre un rôle de conseiller technique, de formateur à la participation, de médiateur ou d’animateur de dispositifs et, souvent, cumule à cela un regard d’urbaniste. Les prestataires doivent jouer avec leurs étiquettes pour satisfaire à toutes les attentes ce qui peut parfois créer des frustrations ou des incompréhensions. Un prestataire accompagnant les collectivités dans les démarches participatives témoigne :

« Les élus nous prennent parfois juste pour des animateurs, moi à la base je suis chercheuse. Je suis urbaniste. […] moi, mon travail, c’est d’assurer la proximité. Mais pas la proximité des habitants avec moi. La proximité des élus avec les habitants, voire des habitants avec la décision directement. Moi, je suis un outil à la limite. Ça, les élus ont du mal à comprendre. Ils pensent que je suis l’interface. Alors que l’idée, c’est d’enlever des interfaces, enfin d’enlever des intermédiaires, et de créer une interface directe entre eux et les habitants. Je ne suis pas animatrice sociale ni élue. Moi j’apporte la méthode et la réflexivité. » (Anne, chargée de mission pour un prestataire de collectivité, mai 2013)

 Il arrive que certaines sollicitations d’élus les transforment en conseillers et collaborateurs lorsqu’ils expliquent « les choses à dire ou ne pas dire, la bonne manière de parler, de présenter le projet, de se tenir, ou les aident à la rédaction de leurs interventions. » Enfin, les commandes politiques abordent souvent les enjeux de participation sous un angle événementiel. Ils en attendent une dimension ludique et parfois culturelle.

La participation est une occasion de mettre en scène le territoire et mieux encore : le lien entre l’élu et le territoire. Pourquoi cela? D’une part, du fait de l’enjeu électoral attendu par les élus, d’autre part, pour dépasser les revendications individualistes : le récit doit mettre en avant la prétention à l’universel et à la production du bien commun. Les services techniques sont alors chargés de mettre en récit la participation. Ils se raccrochent d’autant plus facilement à cette injonction qu’ils peuvent ici puiser dans ce qu’ils savent faire.

Le besoin d’une commande politique plus claire

Mais si l’ingénierie participative fait défaut dans les collectivités, on ne peut pas en blâmer les agents. Les ressources humaines internes sont bien de la responsabilité des élus qui doivent en la matière avoir un véritablement positionnement politique. Or, les élus font généralement preuve d’une certaine vacuité lorsqu’ils évoquent les attendus qu’ils associent à la participation et les points de vigilance qu’ils fixent sur les modalités de sa mise en œuvre. On a d’ailleurs vus dans des articles précédents dans quelle mesure des élus, même parmi les plus militants, confondent les modalités participatives et leurs vertus. Les attendus prescriptifs sont flous. Or, le défaut des services est aussi leur qualité: leur capacité à mettre en œuvre une réponse technique précise à une commande politique bien formulée.

Pour poursuivre :

 JACOB Louis et DESAGE Fabien, « Présentation : Les aménagements de la participation : design, innovation et controverses sociospatiales », Lien social et politique, 73, printemps 2015, p. 3-12.

BALME Richard, MARIE Jean-Louis, DUJARDIN Philippe (dir.), L’ordinaire du politique Modes d’accès et pertinence pour les sciences sociales et humaines, Paris, L’Harmattan, 2002, p. 305.

BLONDIAUX Loïc, Le nouvel esprit de la démocratie, Paris, Seuil, 2008, p. 22.

 

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